【聚焦政府采购政策功能评价 ⑧ 】

政策投入是政策功能效果发挥的基础（下）

■ 章辉

一、协调政府采购相关法规之间的冲突

政府采购相关法规由于颁布实施的年代与背景不同，法规之间存在相互冲突的现象在所难免，关键是如何有效协调的问题。政府采购相关法规的冲突主要表现在《政府采购法》与《招标投标法》之间。

第一，非工程招标投标项目法律适用困难。《政府采购法》第二条规定，“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构建物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”；第四条规定，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。即只有《政府采购法》第二条所列的工程类项目招标投标活动适用《招标投标法》，货物、服务等其他项目的招标投标仍适用于《政府采购法》。但是在《政府采购法》中，对招标投标的程序和操作要求几乎没有任何规定，工程之外的招标投标项目如何适用法律成了“真空”地带。

第二，工程类采购游离于政府采购之外。《政府采购法》规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，该规定仅要求政府采购工程招标投标程序适用于招标投标法，并未表明相应的工程类不属于政府采购。但在现实中，工程类采购不仅在招投标程序上脱离政府采购制度，在立项、审批、资金支付、监督管理等所有环节都游离于政府采购之外。这一问题的产生，除了两部法律个别条款界定不清外，还与我国政府相关部门职能的划分等有很大的关系。如果任由工程类采购长期游离于政府采购之外，不仅会使我国财政支出难以形成合力充分发挥应有的宏观调控作用，更为严重的是，随着我国市场的不断开放，工程建设失去政府采购的合法保护，将会遭遇严峻的挑战并承受难以弥补的损失。

第三，政府采购信息披露依据的冲突。政府采购信息披露依据的《政府采购法》和《招标投标法》存在冲突。两部法律分别赋予财政部和国家发展和改革委员会相同的指定信息发布媒体权力，而这两个级别相同的主管部门享有不同的行政职权，不同的官方媒体享有不同的资源，这决定了两个部门将会从各自的部门利益角度出发，坚守自己的权利。法规部门对自己的职权进行说明时，往往是从有利于本部门的利益出发，或有意或无意地削弱其他部门的职权而竭力向本部门倾斜，二者之间均不会为了稀缺的公共资源做出理性的让步。其结果必定是各行其是，致使采购人无所适从。

为协调以上冲突，首先，国务院应根据《政府采购法》第八十七条的授权，尽快制定行政法规，明确非工程类政府采购招标投标程序，以期解决现行法律难以适用的问题；其次，逐步将工程纳入政府采购的监管范围， 促进整个招标投标工作向规范化方向发展。建议财政部明确规定政府采购活动中的工程类采购， 其采购程序依照《招标投标法》执行， 其资金使用的管理包括编制预算、申报计划、发布采购信息，委托代理机构与合同备案等， 都必须按《政府采购法》的规定执行；再次，应妥善处理政府采购中的多头管理现象，彻底明晰管理部门的职责，杜绝相互推诿或争利的现象。

二、明确政府购买服务的政府采购属性

政府购买服务已被看作是推进政府职能转变和加快事业单位分类改革的重要推力之一。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。明确政府购买服务的政府采购属性，不仅有利于解决政府购买服务的法律“缺位”问题，而且对于推进政府采购服务范围的扩大，进一步发挥政府采购的政策功能效果意义重大。

我国《政府采购法》所称“服务”必须同时具备四个要素：一是需求者是国家机关、事业单位和团体组织；二是采购资金属性是财政性资金；三是采购对象是集中采购目录以内或者采购限额标准以上；四是采购目标是维护国家利益和社会公共利益。可见，纳入《政府采购法》中的服务，就是公共服务。

如果从经济学的角度来分析，根据公共财政的要求，提供公共服务的责任主体是政府。这里所说的公共服务，通常是指政府用来消除市场失灵、满足社会大众需求、促进经济和社会发展所提供的服务，也可称为“公众服务”。但是，政府要实现对“公众服务”的提供，首先必须获得维持政府自身运转所需要的各类服务，也可称为“政府自身服务”。因此，政府因消除或弥补市场失灵而提供“公众服务”的同时，会派生出“政府自身服务”。从这个意义上说，“公众服务”和“政府自身服务”都是公共服务的范畴。遗憾的是，在当前我国政府购买服务或政府采购的理论研究与实际工作中，通常将《政府采购法》中的“服务”等同于“政府自身服务”，将政府购买服务中的“服务”等同于“公众服务”。并得出政府购买服务没有纳入《政府采购法》范围的错误结论，因此认为政府购买服务缺乏制度保障。

综合以上分析，我国政府购买服务具备《政府采购法》关于“服务”四要素的规定，政府购买服务适用我国《政府采购法》。

（作者单位：上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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